所谓“特别国债”，就是指有专门特殊用途的国债，背后都是有国家战略目的考量。我国历史上曾经发过两次特别国债，第一次是在1998年，当时为了解决国有银行的资本金不足问题，财政部向四大行定向发行了2700亿元的特别国债，全部用于补充四家银行的资本金。第二次是2007年，发行了1.55万亿元特别国债购买外汇，用于成立中投公司，既是为了丰富外汇的投资渠道，同时也希望回收流动性来控制通胀。

这一次中国之所以决定再次发行特别国债，目的当然是为了应对疫情的冲击。按照国家统计局公布的前两个月经济数据，各项关键指标都大幅下滑，今年一季度的GDP很有可能会负增长。虽然中国的疫情得到了初步控制，但是在国际上的扩散程度远远超过了预期，尤其是美国和欧洲等发达经济体成为重灾区，这些国家经济衰退，将对中国经济形成巨大拖累。在3月26日的G20峰会上，成员国宣布向全球经济注入5万亿美元的资金，就在第二天，中国宣布发行特别国债。

中国之所以需要发行特别国债，和当前现有的财政货币刺激手段不足有直接关系。首先从货币政策来看，在发达国家大规模降息的背景下，中国一直对降息非常谨慎，主要原因是国内通胀压力较大，CPI指数处于近10年来高位，央行担心降息会进一步刺激通胀，对于利率水平的调整只能小步微调，更多只能依靠降准等数量工具而不是价格工具，所以，在货币政策空间相对有限的背景下，财政政策成为中国刺激经济的主要手段。

在主要的财政工具中，普通国债受到赤字率的约束。长期以来我国以3%作为财政赤字红线，即使现在突破红线，但考虑到其他国家曾经爆发过的债务危机，我国的赤字率也只能适度提高，而不会大尺度突破。