中国等级化城市体系的特点，就是能通过行政手段把各种优质要素和资源集中到最高等级的城市

改革推向大城市

三联生活周刊：为何是在这一时间点推出放开300万以下人口城市的落户政策？

李铁：这项政策的颁发实际上是贯彻落实国家新型城镇化规划和中央国务院一系列有关文件的具体举措。特别是2019年“两会”提出了提升新型城镇化质量，年中又颁发了关于促进城乡融合发展的有关文件。中共中央办公厅、国务院办公厅文件的颁发是这些政策的后续。放开城区常住人口300万以下城市的落户限制，放宽城区人口300万至500万城市的落户条件，意味着户籍管理制度的改革从小城镇到大城市甚至特大城市稳步推进。

从未来发展趋势看，300万人口以下的城市放开落户限制并不是最终目标。当前颁发这项政策，有利于通过户改使得长期在城镇就业生活的外来人口和农业转移人口把长期消费和投资兴趣从家乡农村转向城市，有利于拉动内需，带动城市基础设施建设的需求。从另一个方面看，也是解决城镇化质量提升，化解长期在城镇就业生活的外来人口和农业转移人口难以享受与城镇原有户籍居民同等公共服务的一种不公平形成的矛盾，有利于促进城市社会稳定。

三联生活周刊：你曾提到，中国城市间存在的等级关系，对资源分配起着较强的作用。那么在目前的中国城市体系中，这项政策涉及的城市处于一个什么样的位置？发挥着什么样的作用？

李铁：在目前的中国城市体系中，城区常住人口200万至300万的城市约有14个，基本是省会城市以及沿海发达地区的一些地级城市，而300万至500万人口的城市绝大部分是省会城市，还包括一些经济发达地区的中心城市。这些城市绝大部分都是人口流入地区。

中国等级化城市体系的特点，就是能通过行政手段把各种优质要素和资源集中到最高等级的城市。作为省会城市，可以通过行政力量调动全省资源，集中资源建设好省会城市。因此这些城市的公共服务水平和基础设施建设水平远远超出其他地级和县级城市，可以得到更多的政策支持。正因为如此，除了极少数经济发达地区的地级城市外，近些年各类省会城市发展速度非常之快，人口规模扩张，同时也可以通过县改区和市改区，扩张城区人口规模等，这都是300万至500万人口城市发展的重要轨迹。由于资源和要素的集中，这些地区能吸引更多的地县级城市人口向这里集中，在这里购买住房。这也导致我国这类规模的城市发展速度超出了世界上任何国家。同时，由于要素的高度集中，也逐渐对外来农业转移人口采取了排斥政策。

在这些城市放开人口落户限制，等于要求各级地方政府要认真解决人口落户之后的各项城市基础设施建设和公共服务问题，实际上也会对经济增长带来诸多的利好。最近一系列中央有关文件和会议精神提出，要发挥中心城市承载资源和要素的能力，更多地吸引人口向这里集中，其实也就意味着，不仅优质资源已经集中到这里，而且要通过户籍管理制度改革，加大对外来人口和农业转移人口的落户，加快农业转移人口的市民化进程。

三联生活周刊：这项政策将主要惠及哪些人？根据你的预测，这一群体规模大概有多大？

李铁：所谓放开限制，主要是针对外来务工就业的农业转移人口，而不是当地的农村居民。我国在城镇就业的外来务工就业人员大概分成两类，一类是农业转移人口，另一类是城镇间流动就业人口。2018年末，我国常住人口城镇化率为59.58%，户籍人口城镇化率为43.37%，有16个多百分点的差距，大概涉及2.8亿人口，其中跨乡镇就业的外来人口在1.7亿左右。另外还有约8000万的城镇间流动人口，他们从小城市到大城市，从内地到沿海经济发达地区就业生活。

在城区常住人口300万以下的城市务工的外来就业人员，相比于500万以上常住人口的城市，可能从事服务业就业的人口占比要低于从事工业就业的人口占比。城市规模越大，服务业就业人口占比就越高；城市规模越小，工业发展占比越高。当然不包括以旅游业为主的城市。不同规模的城市除了产业结构和就业结构不同之外，其他没有什么更多的实质差异。从我国的城市规模情况看，相对于特大和超大城市的外来人口所占比重，100万至300万、300万至500万人口城市的外来人口总量可能相对要少一些。外来人口就业基本上呈马鞍型，在小城镇和中小城市就业的人口和在特大城市就业的人口，相比于在300万左右规模的城市要多很多。